黨風廉政|如何規範黨員幹部參與民間借貸行為

作者:Eudora 發表日期:2018-06-30 14:20:49

如何規範黨員幹部參與民間借貸行為?

 趙志華 

近年來,隨着國家金融政策的調整,民間借貸行為日趨活躍,黨員領導幹部參與民間借貸的現象也日益增多。但目前關於黨員領導幹部參與民問借貸的相關法紀條規比較原則、寬泛,缺少系統性的規定,這導致紀檢監察機關在處理黨員領導幹部參與民間借貸案件時,認識不統一,標準不一致,定性難掌握。現結合案件查辦工作實踐,對該類行為在紀律層面作如下分析:

黨員領導幹部參與民問借貸的情形及分析

1.投資理財型借貸。即黨員領導幹部沒有利用職務上的便利,將個人或家庭的合法收入出借給有實際借款需要的人,並與之按照當地常見利率標準約定借款利息。

黨員領導幹部的上述行為系平等民事主體之間,基於意思自治原則,實行的資金拆借行為,屬於民事合同法的調整範圍,是正常的民間借貸行為。對此,我國《合同法》和2011年最高人民法院《關於依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進經濟發展維護社會穩定的通知》對民間借貸的合法性均做出相應規定。

由於民間借貸具有手續簡單、高風險、高回報等特點,極易引發借貸糾紛。近年來,公務人員參與民間借貸的案件頻發,其中不乏以「借貸」為名,行權錢交易之實的違紀違法行為,嚴重損害黨和政府在人民群眾中的形象。雖然現行的黨政紀條規對黨員領導幹部從事營利活動做出禁止性規定,但從立法本意和司法實踐看,上述規定旨在禁止公務員濫用公權力參與營利性活動,並沒有禁止參與合法的民間借貸等經濟行為。因此,從防止公權濫用以及維護黨和政府形象的角度出發,對黨員領導幹部參與正常民間借貸的行為不提倡、不鼓勵。

2、感情投資型借貸。即借款人為了和黨員領導幹部建立比較穩定的關係,在沒有正常借款事由的情況下,向黨員領導幹部借款並給予利息回報;或者雖有正常借款事由,但給予黨員領導幹部較其他人更高的利息回報。黨員領導幹部在主觀上對於借款人的上述目的是明知的。

黨員領導幹部的這類行為違反了廉政紀律,構成接受他人禮金錯誤。《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則》、《中國共產黨紀律處分條例》等都有明確規定,黨員領導幹部接受可能影響公正執行公務的禮品饋贈或其他禮品,應登記交公而不登記交公的,屬於違紀。

黨員領導幹部掌握一定的權力,借款人之所以對其進行感情投資,是因為黨員領導幹部所掌握的權力可以對其利益產生影響。隨着我國反腐敗力度的不斷加大,違法違紀行為往往會披上「合法」的外衣以逃避打擊。為此,一些居心叵測的人絞盡腦汁地與領導幹部套近乎、交「朋友」,通過支付「借款利息」這種形式使之不知不覺陷入圈套。其實,這種人感情投資是假,想利用領導幹部手中的權力為他效芳、謀取私利是真。領導幹部如果對此放鬆警惕,就會在以後執行公務時很難確保公正。這種變相收受紅包禮金的行為,不僅違反廉潔自律制度,而且侵犯黨和國家機關的正常管理秩序。

3.營利型借貸。即我們俗稱的「空手套白狼」行為。黨員領導幹部以普通人身份,和兩個以上的人建立借貸關係,首先以較低的利息向其中一人借款,然後再以高息向第三人出借該款;或者以其他名義從銀行等金融機構貸款,然後將所貸款項出借給第三人,從而獲取利息差額。

上述行為為我國法律所禁止。但在紀律認定上,有違規從事營利活動和破壞社會主義經濟秩序錯誤兩種觀點。黨員領導幹部的以上行為該如何定性,要綜合考慮其放貸規模、次數、時間長短,是否影響公正執行公務、造成社會影響等因素,具體情況其體分析。如果放貸規模大、次數多、影響範圍廣,構成犯罪的,一般以破壞社會主義經濟秩序錯誤論處;如果放貸規模小、次數少、影響範圍小,尚不構成犯罪的,一般以違規從事營利活動錯誤論處。

這種民間借貸使社會資金在非正常渠道流動,利率水平比較高,有些超過銀行同期貸款利率3-4倍甚至更多。高利貸本身不觸犯法律,只是不受法律保護而已,是種種現實條件約束下借貸雙方達成的自由契約。但過高的利率水平,一方面加重了經營者的財務負擔,形成惡性循環,不利於資金主要使用者的健康發展;另一方面導致了高利貸的存在,在社會上造就了部分食利階層,干擾了金融機構正確執行國家的利率政策、信貸政策等,造成了國家稅收流失,甚至會觸犯刑法規定的高利轉貸罪、非法經營罪、非法吸收公眾存款罪等犯罪。公務員違規參與其中,嚴重損害黨和政府在人民群眾中的形象,擾亂正常的工作秩序,滋長不正之風,影響社會穩定。

4.權錢交易型借貸。即黨員領導幹部利用職務上的便利,在為請託人謀取利益之前或之後,以較高利息向請託人出藉資金,或者強行向管理服務對象出藉資金等。

這種借貸關係產生的前提是對職權的依附,侵犯了黨員領導幹部的職務廉潔性和不可收買性。黨員領導幹部如果沒有掌握一定的職權,並為其謀取利益,借貸關係將無從談起。對此,應以受賄論處。

2007年,兩高出台的《關於辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》,對新型受賄犯罪形式作了相關規定,但是對國家工作人員以借貸關係為由收受賄賂的情況卻沒有規定。然而現實生活中大量存在以借貸關係為由變相收受賄賂的情況。根據現行黨政紀條規的有關規定,利用職權為管理服務對象謀取利益,與其進行借貸活動,其行為本身與其職權具有明顯關聯,損害了其職務廉潔性和不可收買性,與平等民事主體之間的借貸活動有本質區別。該行為將直接收受和索取財物通過增加借貸關係,變相收取,仍然屬於權錢交易的一種形式,不能改變其受賄犯罪的性質。對這種以合法形式掩蓋非法目的的行為,應嚴厲打擊。此類問題在司法領域已有成功判例。

規範黨員領導幹部參與民間借貸活動的建議

民間借貸的出現,對促進地方經濟發展,彌補金融機構信貸不足,加速社會資金流動和利用,發揮了積極作用。但不規範的、盲目的民間借貸行為,將會對企業的正常生產甚至對整個區域經濟金融運行產生不利的影響。規範民間借貸行為,除金融監管部門加強監管外,國家或相關部門要儘快制定關於民間借貸的規定,以規範、保護正常的民間借貸行為,引導民間借貸走上正常的運行軌道。關於如何規範黨員領導幹部參與民間借貸行為,有以下幾個建議:

1.教育引導黨員領導幹部依法合規開展家庭理財。懂法知規才能遵紀守紀。要加強對黨員領導幹部黨紀國法與相關政策的學習教育,要求公務員謹記特殊身份,時刻不忘依法合規理財的法紀底線。

2.在國家層面出台公務人員參與民間借貸的規定。針對當前經濟運行中存在的一些問題以及民間借貸不規範的現象,最高人民法院向有關國家機關和部門發出了六份司法建議,其中名為《關於規範公務員參與民間借貸活動的建議》提出,應組織專門力量對重點地區公務員參與民間借貸活動進行專題調研,及時出台相應規範,堅決打擊公務員以營利為目的進行的高利放貸或擔保活動,對於違反黨紀國法的行為,要依照有關政策、法律從嚴懲處。最高人民法院的上述司法建議發出後,公務人員參與民間借貸行為引起了一些部門和地區的高度重視。寧夏回族自治區以「三個嚴禁」對全區黨員、國家工作人員參與民間借貸活動進行規範。浙江省杭州市紀委出台了《黨和國家機關工作人員違規入股等行為性質認定的意見》,將各類違規入股的行為按錯誤性質分成四類,對認識上容易發生偏差的問題予以界定。建議儘快在國家層面出台公務人員參與民間借貸的有關規定,準確界定公務人員出藉資金給非管理和服務對象以及其他與行使職權沒有關係的單位或者個人行為的合法性,嚴厲打擊以營利為目的進行的高利放貸或擔保活動。

3.修訂完善官員財產申報的有關制度並推廣。當前,雖然各地各部門在大力推進領導幹部報告個人有關事項等制度,但個人(家庭)參與民間借貸情況並未列為必報內容,如果個人不主動申報,對其財產及財產來源進行全面核查仍存在較大難度。建議修訂完善財產申報的有關制度,將民間借貸損虧收益等情況作為黨員領導幹部年度個人事項報告的重要內容,並在更大範圍和程度推廣。(作者:趙志華/作者單位:江西省紀委案件審理室)


黨員違規參與民間借貸行為如何認定?

王希鵬

基本案情

案例一:張某,中共黨員,某市國土資源局建設用地管理處處長。張某多次在土地出讓、協調土地權屬糾紛等方面為S房地產開發公司提供幫助。2016年5月,張某主動提出自己有一些儲蓄,願意為S公司提供貸款。S公司迫於張某的身份和地位,並希望日後在房地產開發用地上繼續得到其關照,於是同意張某提議。其後,張某借款100萬給S公司,年利率為20%。

案例二:孫某,中共黨員,某市國土資源局行政審批處處長。孫某聽說張某投資S公司的民間借貸行為,便找到張某希望從中牽線,願意投資加入。張某找到S公司,表示孫某權力較大,可以接受其提供的借貸,希望維持良好關係以便日後獲得關照。其後,孫某借款50萬給S公司,年利率為18%。

案例三:明某,中共黨員,某市國土資源局幹部。明某委託朋友將自己20萬積蓄參與民間借貸,年利率為40%。因借貸人到期後沒有及時歸還本金和利息,明某和朋友對借貸人進行恐嚇威脅,在社會造成惡劣影響。

1分歧意見

第一種意見認為:案例中三人違規參與民間借貸,均構成黨員違規從事營利活動違紀行為。

第二種意見行為:張某的行為涉嫌受賄犯罪;孫某構成違規從事營利活動違紀行為;明某違反了其他國家法律法規。

評析意見

筆者贊成第二種意見。三人參與民間借貸行為的性質不同,應當區別對待。

張某的行為涉嫌構成受賄犯罪

民間借貸,是指自然人、法人、其他組織之間及其相互之間進行資金融通的行為。國家鼓勵正常的民間借貸行為,並規定民間借貸的利率可以適當高於銀行的利率,但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍。2015年頒佈實施的《最高人民法院關於審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第二十六條也對相關民間借貸約定利率範圍作出相應規定。

黨員領導幹部參與正常的民間借貸,並不違反黨規黨紀。但是當前一些黨政領導幹部違規參與民間借貸,有的違規借貸資金巨大,有的利用職權或職務上的影響為被借貸人謀利,有的打着民間借貸的「幌子」,搞行賄受賄。現實中,必須嚴格區分有關行為性質,嚴厲懲治其中的違紀違法行為。

案例一中,張某與S公司之間無正當的借貸事由,又無真實、合理的借款意願。張某利用自身的職權和地位優勢向S公司出藉資金,而S公司在實際不需要借款的情況下,迫於張某的身份和地位,考慮到曾經得到過並希望將來能夠繼續得到張某的關照而同意高息借款,這種借貸關係建立在權錢交易的基礎之上。這種借貸行為只是張某索取賄賂的一種掩蓋手段和形式,張某的行為涉嫌構成《刑法》規定的受賄罪,所得利息應認定為受賄金額。

孫某構成違規從事營利活動行為

案例二中,孫某作為市國土資源局行政審批處處長,S公司是其管轄範圍內的管理服務對象。S公司出於討好、懼怕,而給予孫某較高利率,且不排除未來孫某會利用職權為S公司謀利的可能,雖然雙方約定年利率為18%,未明顯高於應得收益,但這種情況下,孫某從事的放貸行為與其職權有明顯關聯,損害了其職務行為的廉潔性,與平等民事主體之間的借貸活動有本質區別。孫某的行為構成《黨紀處分條例》第八十八條第一款第六項規定的「有其他違反有關規定從事營利活動的」行為,以違規從事營利活動論處。

明某的行為違反了其他國家法律法規

案例三中,明某的民間借貸行為雖然沒有利用職權或職務上的影響為對方謀利,與其職權也無明顯關聯,但明某放貸的年利率為40%,嚴重超出了國家規定的利率範圍,違反了《中華人民共和國民法通則》《最高人民法院關於審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》等國家法律法規。同時,明某對借貸人進行了恐嚇和威脅,構成《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條規定的尋釁滋事行為。明某的行為影響了黨的形象,與一名中共黨員身份格格不入,應當依據《黨紀處分條例》第二十九條規定,視情節輕重給予相應黨紀處分。

準確認定違規參與民間借貸行為

現實中,判斷黨員幹部是否違規參與民間借貸,應注意把握好以下問題:

黨員領導幹部參與正常的民間借貸,是不違反黨規黨紀的,但不得超過銀行同類貸款利率的四倍。如果嚴重超出國家規定利率,造成惡劣影響,應當按照《黨紀處分條例》第二十九條追究相應黨紀責任。

違規從事民間借貸行為,在客觀方面表現為黨員幹部放貸行為與其職權有明顯關聯,可能影響公正執行公務。現實中,判斷是否與其職權有明顯關聯,並非以黨員的主觀意願和主觀想法為依據,而應以客觀上黨員幹部的職權和職務可以給對方當事人某種利益造成的影響為依據。

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